La coopération avec la Cour pénale internationale, Etude comparative des régimes de coopération allemand et français, par Maurice Hartmann

Soumis par Philippe Guez le 15/03/2009

La coopération internationale est essentielle pour le bon fonctionnement de la Cour Pénale Internationale; tout État adhérent a donc l'obligation de mettre en place un système de coopération conformément au Statut de la Cour. L'Allemagne et la France étant des Etats parties ont adapté leur législation. Les régimes de coopération des deux États paraissent être a priori identiques (I), mais la comparaison permet de d’identifier des lacunes et de constater une adaptation exemplaire allemande (II).

„La naissance de la Justice universelle“, c'est le titre de l'article de l'hebdomadaire „Die Zeit“ du 29 janvier 2009 à propos de l'ouverture, le 26 janvier 2009, du premier procès devant la Cour Pénale Internationale. À l'occasion de l'ouverture du procès „Le procureur c/ Thomas Lubanga Dyilo“, il faut rappeler la genèse de cette „Justice universelle“ et de la Cour Pénale Internationale (CPI). La CPI est une juridiction permanente indépendante créée le 17 juillet 1998 par le Statut de Rome adopté par une conférence diplomatique de plénipotentiaires des Nations Unies. La Cour a la compétence pour juger les atteintes les plus graves au droit international que sont le génocide, les autres crimes contre l'humanité, les crimes de guerre et le crime d'agression. Le Statut de Rome est un traité international qui lie uniquement les États acceptant officiellement d’être tenus par ses dispositions. Ces États, dont l'Allemagne et la France, deviennent alors parties au Statut. La définition des crimes, le mode de fonctionnement de la CPI et les modalités de la coopération des Etats sont fixés dans le Statut de Rome. Le premier procès s'est donc ouvert devant la CPI. Il est d'une très grande importance car hormis le fait d'être le premier, il est la preuve que la coopération internationale permet de lutter contre l'impunité. Ce premier procès a en effet été rendu possible grâce à la coopération entre la République Démocratique du Congo (RDC), le gouvernement français et l'Organisation des Nations Unies via la Mission des Nations Unies en RDC. Comme le dit le juge Philippe Kirsch, président de la CPI, „La CPI a désormais évolué d'une aspiration à une réalité en activité“. Il souligne aussi le fait que la Cour est la pièce centrale d'un système beaucoup plus large. La CPI dépend en effet totalement d'un système de coopération des Etats et organisations internationales entre eux et avec la Cour elle-même. Selon le Statut de Rome, la Cour doit obtenir la coopération des États afin de faire arrêter et remettre les suspects, rassembler des preuves ou encore exécuter les peines d'emprisonnement prononcées. Le Statut de la Cour prévoit donc que les Etats membres sont liés par l'obligation de coopérer pleinement avec la CPI. Cette obligation de coopération inclut celle d'adapter la législation nationale conformément au Statut de la CPI. La France et l'Allemagne ont toutes deux ratifié le Statut. La France a été le premier pays à modifier sa Constitution pour pouvoir ratifier le Statut de la Cour le 9 juin 2000. L'Allemagne, quant à elle, a adopté le 2 decembre 2000 la loi amendant l'article 16 de sa Constitution protègeant les nationaux de l’extradition. Cette loi a été suivie le 8 décembre 2000 par la loi autorisant l'Allemagne à ratifier le Statut de la CPI. Or les seules ratifications ne suffisent en aucun cas à mettre en oeuvre le Statut de 1998 et donc à garantir la coopération avec la CPI. Les Etats parties se doivent aussi, et surtout, de modifier leur législation nationale afin de la rendre compatible avec le texte du Statut. En Allemagne, la loi d'application du Statut de Rome de la CPI (Gesetz über die Ausführung des römischen Statuts des Internationalen Stragerichtshof - RSAG) a été adoptée le 17 juillet 1998 et est entrée entre en vigueur le 21 juin 2002. Il s'agit d'une loi constituée de 13 articles créant des lois autonomes ou réformant des lois préexistantes. La disposition la plus importante est l'article 1 contenant l'actuelle loi de coopération avec la CPI (Gesetz über die Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof - IstGHG). La France a quant à elle adopté pour seule loi „d'adaptation“ au Statut de Rome la loi du 26 février 2002 relative à la coopération des autorités françaises avec la CPI. Si les conditions d'adoption de cette loi ont été assez inhabituelles – adoption particulièremant rapide et ce quasiment deux mois après la proposition de loi de fin décembre 2001 du sénateur R. Badinter – il n'en reste pas moins qu'aucune loi n'a depuis été adoptée afin d'adapter en substance la législation française. L'Allemagne s'est de son côté dotée d'un „Code de droit pénal international“ („Völkerstrafgesetzbuch“ - VStGB) le 26 juin 2002. La comparaison de deux régimes de coopération permet donc d'en évaluer leur effectivité. Le fait que l'Allemagne ait adopté plusieurs lois d'adaptation (loi de coopération et Code de droit pénal international) amène à se demander si la seule loi de coopération française avec la CPI suffit à garantir un système de coopération efficace. Il faudra ici prendre en considération le projet de loi français portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale adopté en première lecture par le Sénat le 10 juin 2008. En comparant alors les législations allemande et française, il s'agit dans cet article d'observer si les deux Etats ont respecté leur obligation découlant du Statut de Rome en mettant en place le système de coopération requis et si celui-ci suffit. En prenant pour point de départ les lois d'adaptation au Statut de la CPI, on peut tout d'abord observer que l'Allemagne et la France ont un régime de coopération avec la CPI a priori identique du fait que les deux Etats se sont dotés de lois de coopération (I), poutant il faut regarder au-delà de ces lois et embrasser l'ensemble du travail législatif d'adaptation au statut de Rome pour remarquer des différences dans les niveaux de coopération avec la CPI (II).

I. Des régimes de coopération a priori identiques

Au premier regard, les régimes de coopération mis en place par l'Allemagne et la France sont identiques. En effet, dans l'optique d'une comparaison des régimes de coopération avec la CPI, les lois de coopération allemande et française sont le point de départ évident. En suivant cette logique, il faut noter que les deux États ont pris la décision d'adopter chacun une législation spécifique de coopération (A); l'organisation de la coopération semble alors similaire (B).

La décision d'adoption d'une loi spécifique

Comme lors de la création des Tribunaux pour l'ex-Yougoslavie et le Rwanda, la France ne pouvait coopérer avec la CPI sans adopter une loi spécifique définissant les modalités de la coopération entre les autorités françaises et la Cour. Mais le législateur français a voulu tenir compte de la spécificité de la CPI par rapport aux deux tribunaux ad hoc. Ainsi, afin de souligner la spécificité de la CPI et l'importance de la loi de coopération avec cette cour, la loi du 26 février 2002 relative à la coopération avec la Cour Pénale Internationale est intégrée au Code de procédure pénale. L'article 1er de la loi de coopération créer un nouveau Titre 1er dans le Livre IV du Code de procédure pénale, nommé „de la coopération avec la Cour pénale internationale“. Le législateur allemand devant également mettre en oeuvre les dispositions en matière de coopération contenues dans le Statut de Rome, décide lui aussi d'adopter une loi spécifique. Les deux autres options alors étaient soit d’amender la loi de coopération internationale en matière pénale (Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen – LICCM), ou la solution ayant été retenue pour les tribunaux ad hoc qui était de promulguer une loi de coopération plutôt courte et, le cas échéant, de renvoyer aux dispositions de la LICCM. Cette dernière option a été abandonnée afin de souligner la différence entre coopération interétatique horizontale et la coopération spéciale avec la CPI. Si l'Allemagne a choisi l'adoption d'une loi spécifique, c'est donc pour les mêmes raisons que le législateur français; il s’agit de rendre cette loi de coopération autonome du reste de la législation nationale et de marquer le fait que la CPI est une juridiction permanente à laquelle les Etats doivent une coopération au statut permanent.

Une organisation de la coopération a priori similaire

Etant donné que les lois allemande et française de coopération avec la CPI se doivent d'adapter les législations nationales respectives aux Statut de Rome, il paraît logique que l'organisation des régimes de coopération respectifs soit similaire, si ce n'est identique. En effet l'Allemagne et la France se doivent de respecter les dispositions du Statut en matière de coopération (et d'application) contenues principalement dans les Parties 9 et 10. En adoptant la loi du 26 février 2002, la France a respecté son obligation découlant de l'article 88 du Statut. À première vue, on peut noter que la loi couvre trois domaines de coopération: la coopération judiciaire, la coopération en matière d'arrestation et de transfert, ainsi que l'exécution des décisions et des peines ordonnées par la Cour. Du côté allemand, la loi de coopération avec la CPI entrée en vigueur le 21 juin 2002 est constituée de sept parties régulant trois domaines communs de la coopération en matière pénale: le transfert, l'exécution de sentences de prisons et d'autres sanctions décidées par la CPI et les autres formes d'assistance. L’adaptation du droit processuel s’est alors faite en stricte conformité avec les dispostions du statut. En revanche, déjà dans un rapport de 2001, la Fédération internationale des ligues des droits de l'Homme (FIDH) attire en particulier l’attention sur deux procédures qui ne paraissent pas se retrouver dans la loi de coopération française (FIDH, Position Paper n°6 International Criminal Court, the French adaptation law – stakes and taboos -, n°312, September 2001, ad.1,p. 56 et 57). Ces procédures sont les suivantes : le report de l'exécution des demandes de coopération prévu par les articles 94 et 95 du Statut de Rome et la gestion des demandes concurrentes comme prévu à l'article 90. À cette lacune s'y ajoute une autre: la France n'a pas encore procédé à une adaptation générale et plus complète de sa législation nationale. L'Allemagne a adapté son droit de la procédure mais aussi son droit pénal en adoptant un Code de droit pénal international. En effet une seule adaptation du droit processuel ne suffit pas à garantir un régime de coopération efficace tel que prévu par le Statut de 1998.

II. Lacunes du droit français, exemple du droit allemand

Le Statut de Rome exige une adaptation complète de la législation nationale. Il faut donc embrasser les régimes de coopération dans leur ensemble afin d'en estimer l'efficacité. En allant au-delà des deux lois de coopération, la comparaison des systèmes allemand et français de coopération fait ressortir deux points particulièrement importants : la question de l'adaptation du droit matériel (A) et celle du principe de complémentarité (B).

L'adaptation du droit substantiel et la contradiction française

Dès l'adhésion au Statut de 1998, le législateur allemand a opté pour une mise en oeuvre à part entière du Statut de la CPI dans sa législation nationale. Le législateur a donc rédigé un Code de droit pénal international (entré en vigueur le 30 juin 2002) reprenant à la lettre les définitions des crimes prévues dans le Statut de Rome. La France n'a à ce jour pas adapté son droit pénal ni modifié ses définitions des crimes de guerre prévues dans le Statut de la CPI, mais un projet de loi a été adopté par le Sénat en première lecture le 10 juin 2008. Ce projet portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale doit améliorer le régime de coopération de la France en adaptant les définitions de certains crimes à celles du Statut de Rome. Pourtant il ne permet qu'un rapprochement des définitions. En effet, la lecture dudit projet permet de relever plusieurs éléments attestant d'une divergence entres les incriminations prévues par le Statut de la Cour et celles prévues par le projet de loi. Ainsi la définition du crime contre l'humanité dans l'art. 2 al. 1 du projet de loi exige une “attaque généralisée ou systématique” commise “en exécution d'un plan concerté”, alors que l'art. 7 al. 1 du Statut ne prévoit qu'une “connaissance de cette attaque”. Le projet de loi introduit même dans le livre IV bis du Code pénal des différences de responsabilité pénale pour les crimes de guerre définis par le Statut. Contrairement à l'art. 8 du Statut visant expressément dans son intégralité les crimes de guerre, le projet de loi crée une distinction entre crimes et délits de guerre. La différence de responsabilité s'appuye alors sur des distinctions nationales n'ayant aucun fondement dans le droit international. La conformité des définitions des incriminations du droit national avec celles du Statut est indispensable à la mise en place d'un régime de coopération effectif avec la CPI, et ce du fait de l'importance du principe de complémentarité qui sous-tend l'ensemble du régime juridique institué par le Statut de la CPI.

L'inversion française du principe de complémentarité

On peut lire dans le préambule du Statut que “la Cour pénale internationale dont le présent Statut porte création est complémentaire des juridictions pénales nationales”. Il s'agit du principe de complémentarité réaffirmé dans les articles 1 et 17 du Statut. Il en découle donc que les juridictions nationales ont la compétence principale à l'égard des crimes que pévoit le Statut. En France, le respect du principe de complémentarité est particulièrement problématique. La loi de coopération du 26 février 2002 ne comporte aucune disposition concernant l'application pratique du principe de complémentarité. Quant au projet de loi adopté par le Sénat le 10 juin 2008, il introduit avec le nouvel article 682-11 du Code de procédure pénale une inversion du principe. Si le nouvel article élargit la compétence territoriale des tribunaux français dans le but de poursuivre et juger les auteurs de crimes de guerre ou crimes contre l'humanité commis à l'étranger, il met parallèlement en place une série de conditions cumulatives particulièrement restrictives. Ainsi à côté des exigences de résidence habituelle sur le sol français, de double incrimination et de monopole des poursuites par le parquet, l'article prévoit le renversement du principe de complémentarité en exigeant que les juridictions françaises ne puissent être saisies sans demander auparavant à la CPI de décliner expressément sa compétence. De cette manière la loi française donne la priorité à la CPI pour poursuivre les auteurs de crimes de guerre, crime contre l'humanité et génocide. En Allemagne, les juridictions nationales ont en principe une compétence universelle en matière de crimes prévus par le Statut de Rome. La seule condition à l'exercice de cette compétence est qu'aucun autre Etat directement lié au crime ou la CPI elle-même ne désire prendre en charge l'affaire (Section 153 f, paragraphe 2, Strafprozeßordnung (Code de procédure pénal) entrée en vigueur avec le Code Pénal International). Par rapport à l'Allemagne, le France paraît donc être - même avec (ou à cause) du projet de loi portant adaptation du droit pénal - selon les mots d'Amnesty International, “une zone d'impunité pour les auteurs de crimes internationaux commis à l'étranger”.

Bibliographie sélective :

Manuels :

Philippe Currat, Les crimes contre l'humanité dans le Statut de la Cour pénale internationale, 2006, Bruylant, Bruxelles.

Jörg Meißner, Die Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof nach dem Römischen Statut, 1. Auflage, 2003, Beck.

Florian Razesberger, The International Criminal Court, The Principle of Complementarity, 2006, Peter Lang.

Articles :

Kai Ambos, “The german cooperation regime with the ICC” in ICC and international cooperation in light of the Rome Statute, Proceedings of the Workshop held in Lecce on October 21-22, 2005, Argo, p. 131-156.

Olivier Barrat, “Ratification and Adaptation: The French Perspective” in States' responses to issues arising from the ICC Statute: Constitutional, Sovereignty, Judicial Cooperation and Criminal Law, International and comparative criminal law series by Transnational Publischers, p. 57-64.

Gilbert Bitti, “National and Regional Reports – France” in The Rome Statute and Domestic Legal Orders Volume II, Constitutional Issues, Cooperation and Enforcement, Nomos and il Sirente, p. 91-105.

Federica Gioia, “ “Reverse Cooperation” and the architecture of the Rome Statute: a vital part of the relationship between States and the ICC” in ICC and international cooperation in light of the Rome Statute, Proceedings of the Workshop held in Lecce on October 21-22, 2005, Argo, p.75-102.

Fédération internationale des ligues des droits de l'Homme, Position Paper n°6 International Criminal Court, the French adaptation law – stakes and taboos -, n°312, September 2001, ad.1,p. 56 et 57.

Hans-Peter Kaul, “Germany: Methods and Techniques Used to Deal Constitutional, Sovereignty and Criminal Law Issues” in States' responses to issues arising from the ICC Statute: Constitutional, Sovereignty, Judicial Cooperation and Criminal Law, International and comparative criminal law series by Transnational Publischers, p. 65-82.

Philippe Kirsch, “Foreword by the President of the International Criminal Court” in The Rome Statute and Domestic Legal Orders Volume II, Constitutional Issues, Cooperation and Enforcement, Nomos and il Sirente, p. XXV-XXVI. [ Philippe Kirsch, Interview de Philippe Kirsch du 31-3-2006 , Revue internationale\2006 - no 861|http://www.icrc.org/web/fre/sitefre0.nsf/htmlall/review-861-p9?opendocument|fr]

Claus Kreß and Jan MacLean, “National and Regional Reports – Germany” in The Rome Statute and Domestic Legal Orders Volume II, Constitutional Issues, Cooperation and Enforcement, Nomos and il Sirente, p. 131-153.

Claus Kreß And Bruce Broomhall, “Implementing Cooperation Duties under the Rome Statute: a comparative synthesis” in The Rome Statute and Domestic Legal Orders Volume II, Constitutional Issues, Cooperation and Enforcement, Nomos and il Sirente, p. 515-540.

Hélène Maillet, “The implementation of the Rome Statute in France: the cooperation regime” in ICC and international cooperation in light of the Rome Statute, Proceedings of the Workshop held in Lecce on October 21-22, 2005, Argo, p. 177-202.

Maria Chiara Malaguti, “Article 88 of the Rome Statute: “horizontal” versus “vertical” cooperation” in ICC and international cooperation in light of the Rome Statute, Proceedings of the Workshop held in Lecce on October 21-22, 2005, Argo, p. 103-130.

Textes :

  • Gesetz über die Ausführung des römischen Statuts des Internationalen Stragerichtshof vom 17 juli 1998. BGB1. I, 2002, S. 2144.
  • Loi du 26 février 2002 relative à la coopération des autorités françaises avec la CPI, Loi n° 2002-268 du 26 février 2002 parue au JO n° 49 du 27 février 2002.
  • Statut de la Cour Pénale Internationale du 17 juillet 1998.
  • Völkerstrafgesetzbuch vom 26 juni 2002, BGBl. I 2002, S. 2254.

Sites internet :